EU:s nya strategi ger luft under vapenindustrins vingar
Kan mer vapen göra världen säkrare? Och är krigsberedskap vägen till fred? Över 70 år sedan grundandet har EU slagit in på en ny säkerhetspolitisk väg. Från att ha varaktig fred i Europa som grundbult tycks unionen ha övergett ambitionen att aldrig låta EU:s gemensamma kassa bekosta militära projekt. Numera kan vapenföretag söka finansiering ur en nybildad försvarsfond, en ny försvarsindustriell strategi lanserades i mars och flera militära satsningar är på gång samtidigt som Rysslands blodiga anfallskrig mot Ukraina pågår. Vapenindustrin vädrar morgonluft och lobbyisterna flockas i Bryssel. Hur blev det så här?
Av Ingrid Heller
Bryssel 2002. Arbetet med att ta fram en ny konstitution för EU pågår för fullt under det som kallas Europeiska konventet om EU:s framtid. En liten grupp av representanter från den europeiska försvars- och säkerhetsindustrin möts för att spåna kring idéer för hur deras bransch ska kunna stärkas med EU-medel. Bakgrunden är dels det pågående arbetet med att ta fram en ny konstitution för EU – det som kommer att bli Lissabonfördraget som träder i kraft 2009. Dels att den europeiska försvarsindustrin behöver ekonomisk förstärkning när Kalla kriget tagit slut och många länder börjat rusta ned sitt militära försvar. Putin och Ryssland är vid den här tiden hyfsat inne i den europeiska värmen – annekteringen av Krim ligger flera år bort och förberedelserna för att få den ryska gasledningen Nord Stream på plats pågår för fullt. Det säkerhetspolitiska landskapet i Europa ter sig på många sätt annorlunda och lugnare än idag då Rysslands blodiga anfallskrig pågår i Ukraina och konflikter i Israel-Palestina, Syrien och andra delar av Mellanöstern trasar sönder samhällen och får tusentals människor att varje år fly till bland annat Europa.
Mötet 2002 leder fram till att EDA, europeiska försvarsbyrån, grundas. EDA är en mellanstatlig institution som kommer att argumentera för vikten av att EU skapar ett forskningsprogram för försvars- och vapenindustrin – det som 2021 lanseras som Europeiska försvarsfonden, EDF.
EDF innebär ett skifte i EU:s historia. Genom fonden finansierar EU för första gången någonsin forskning och utveckling inom försvarsindustrin. Men faktum är att försvarsindustrin kunde ta del av EU-medel redan tidigare, genom möjligheten att få stöd för så kallad dual use (det vill säga både civilt och militärt användningsområde) inom forskningsprogram som Horisont, säger Raluca Csernatoni.
Hon är forskare med fokus på europeisk säkerhet och försvar vid Vrije universitet i Bryssel samt anställd som forskare vid tankesmedjan Carnegie Europe och redogör via videolänk från sitt arbetsrum i Bryssel för bakgrunden till EDF. Hennes specialområde är europeisk säkerhet och högteknologiska vapensystem. Raluca Csernatoni menar att EU under en längre tid gått från att hantera försvarsfrågor mellanstatligt till att mer och mer bli en egen aktör på den globala försvarspolitiska scenen. Ett viktigt steg i den utvecklingen var den strategi för europeisk försvarsteknologi som den då nystartade Europeiska försvarsbyrån, EDA, tog fram i maj 2007. Strategin – European Defence Technological and Industrial Base, EDTIB – satte på pränt att ambitionen för EU är ett tätt samarbete inom den europeiska försvarsindustrin och att den europeiska försvarsindustrin ska sträva efter att själva tillgodose unionens militära och industriella behov. Det vill säga en stärkt europeisk vapenindustri med mer inomeuropeisk vapenhandel och produktion av vapen och försvarsmateriel och mindre import från länder utanför EU.
År 2016 antog EU sedan en global strategi med en ny målsättning – att skydda unionens medborgare och territorium och sedan 2017 ingår alla medlemsstater utom Malta i försvarssamarbetet PESCO. Att EU numera genom EDF finansierar försvars- och vapenföretag direkt med EU-medel beror i hög grad på att man från kommissionens håll har använt sin reglerande makt och sitt marknadsinflytande för att ta fram en försvarsindustriell strategi och behandla initiativ som EDF som industriella, snarare än försvarspolitiska, menar Raluca Csernatoni.
På så vis har frågorna varit lättare att bereda och satsningar smidigare att få igenom när besluten väl ska fattas av Europaparlamentet och ministerrådet.
Syftet med EDF beskrivs så här i den lagtext som ligger till grund för fonden:
»Fondens syfte är att stärka konkurrenskraften, innovationen, effektiviteten och det tekniska oberoendet hos unionens försvarsindustri och därmed bidra till unionens strategiska oberoende genom stöd till gränsöverskridande samarbete mellan medlemsstaterna och samarbete mellan företag, forskningscentrum, nationella förvaltningar…«.
Men hur kan försvarspolitiska satsningar – som medlemsstaterna traditionellt hanterar med stor sekretess och nationellt självbestämmande – genomföras genom samarbetsprojekt över nations- och företagsgränser?
– Det är en knäckfråga. Att samarbeta på det här området är svårt. EDF har lagts fram som en marknadsmässig snarare än försvarspolitisk plan. Det är smart, kommissionen har undvikit att trampa på medlemsstaternas känsliga tår när det gäller nationell säkerhetspolitik och självbestämmande, säger Raluca Csernatoni.
För säkerhetspoIitik är känsligt. Och dyrt. Det senaste året har de militära utgifterna inom EU stigit kraftigt. Enligt fredsforskningsinstitutet SIPRI har de militära utgifterna i Europa ökat med 13 procent det senaste året. Sverige har också ökat den försvarspolitiska budgeten kraftigt de senaste åren och har budgeterat 107 miljarder kronor för försvaret under 2024.
I den säkerhetspolitiska debatten i både Sverige och EU, i parlamentet och i EU-kommissionen, anges ofta Rysslands anfallskrig mot Ukraina som anledningen till att man nu storsatsar militärt. Visst stämmer det att Rysslands blodiga angrepp på Ukraina har ritat om den europeiska säkerhetspolitiska kartan och att Ukraina är i behov av EU-länders hjälp när det gäller vapen och försvarsmateriel. Men att kriget skulle motivera den ökade satsningen på just försvarsfonden – som är en långsiktig satsning på forskning och utveckling snarare än på ammunition här och nu – är snarare ett debattekniskt grepp för att få mer pengar till EDF än den egentliga orsaken, menar Raluca Csernatoni.
– Kriget i Ukraina har skapat ett slags momentum och gjort det möjligt för kommissionen att driva på försvarsfrågor i en särskild riktning. Frågor som handlar om försvar och säkerhet har blivit top of mind hos allmänheten. Men EDF handlar inte om att lösa situationen här och nu utan är ett långsiktigt projekt och har sina orsaker längre tillbaka än kriget i Ukraina, säger Raluca Csernatoni.
Efter bildandet av Europeiska försvarsbyrån 2004 dröjer det inte länge förrän EU:s nya konstitution, Lissabonfördraget, kommer på plats 2009. I fördraget slås ett nytt säkerhets- och utrikespolitiskt ramverk fast som bland annat innebär att den inre marknaden för vapenexport liberaliseras. Under Jean-Claude Junckers tid som ordförande för EU-kommissionen 2014 – 2019 kommer förverkligandet av en europeisk försvarsfond allt närmare. Juncker har ambitionen att forma en mer politisk kommission och driver på för att EU-kommissionen ska bli en spelare på den försvarspolitiska scenen. 2015 tillsätter den dåvarande EU-kommissionären för EU:s inre marknad, Elzbieta Bienkowska, en grupp av experter. Gruppen, som får namnet Group of Personalities och till största delen består av personer med kopplingar till den europeiska försvars- och vapenindustrin, får i uppdrag att skriva en rapport med rekommendationer för hur en europeisk försvarsfond skulle kunna se ut.
– Av de 16 personer som ingick i gruppen vet vi att det fanns representanter från försvars- och vapenföretag, bland annat Saab, Leonardo och Airbus. Företag som nu, när försvarsfonden är i gång, får den största delen av finansieringen ur fonden, säger Laëtitia Sédou, programansvarig på nätverket ENAAT, European Network Against Arms Trade. ENAAT är ett nätverk av fredsorganisationer i Europa som är kritiska till EDF och länge arbetat mot att EU-medel ska gå till vapenindustrin.
Expertgruppens rekommendationer överförs i stort sett ordagrant till det dokument från EU-kommissionen som ligger till grund för inrättandet av EDF vilket är något som kritiserats av civilsamhället. Även Europeiska ombudsmannen, som nu representeras av irländska Emily O’Reilly, har kritiserat expertgruppen och det faktum att anteckningar från gruppens möten och information om vilka som närvarat på mötena inte varit offentliga. Den 14 november 2023 inledde hon en undersökning av hur EU-kommissionen ser till att de externa experter som hjälper till med att utvärdera projektförslag från EDF, nu när fonden är igång, inte har några intressekonflikter.
Två gånger per år kan europeiska försvars- och vapenföretag ansöka om finansiering för forskning och utveckling. EDF:s totala budget för programperioden 2021-27 är cirka 8 miljarder euro, eller 96 miljarder kronor. I försvarssammanhang är det inte någon jättesumma – men i jämförelse med andra EU-program är det ganska bra.
EDF har till exempel en högre budget än EU:s program för insatser mot smittspridning i spåren av covid19, EU4Health, med budget på 5,3 miljarder euro vilket motsvarar ungefär 65 miljarder kronor. EDF har också en högre budget än EU:s program för film och kulturella och kreativa näringar, Kreativa Europa, som har en budget på 2,4 miljarder euro vilket motsvarar ungefär 29 miljarder kronor. Men stora och etablerade program såsom forskningsprogrammet Horisont, med en budget på 95,5 miljarder euro eller mer än 1 biljon kronor, och utbildningsprogrammet Erasmus, med en budget på 26 miljarder euro eller 319 miljarder kronor, har betydligt mer pengar att fördela.
Vilka aktörer som fick ta del av de två första ansökningsomgångarna under 2021 blev offentligt under sommaren 2023. Att utläsa exakt vad projekten som finansieras handlar om är svårt – mycket av dokumentationen kring EDF omgärdas av sekretess. Men det framstår tydligt att de försvars- och vapenindustriella giganterna – såsom Leonardo, Airbus och Saab – är de stora vinnarna. Av 690 deltagare i olika EDF-projekt det första programåret 2021 har 15 av de största företagen i branschen fått nästan hälften, 45 procent, av den totala finansieringen.
Enbart svenska Saab har fått ta emot 4,5 procent av det totala stödet från EDF under 2021. Niklas Alm är ställföreträdande generalsekreterare på branschorganisationen SOFF, Säkerhets- och försvarsföretagen, och välkomnar möjligheten till EU-stöd för försvars- och vapenföretag.
– Vi är positiva till grundidén och att det finns en fond för försvarssamarbeten. Men i Sverige och Norden ser vi också risker med EDF, säger han på videolänk från Arlanda, där han snart ska gå ombord på ett flyg för att ta sig till Bryssel och möte med Natos industrigrupp där SOFF ingår.
När det gäller EDF handlar SOFF:s oro framför allt om att det är svårt för företag från mindre medlemsländer att komma in i utvecklingsprojekten som till stor del domineras av aktörer från EU:s militära bjässar såsom Frankrike, Spanien och Italien. Svenska företag, såsom Saab, har i stället varit framgångsrika på forskningssidan. Men det är inte där de största pengarna finns. Under hela programperioden 2021 – 2027 går totalt 2,7 miljarder euro eller 30,1 miljarder kronor till forskningsprojekt och 5,3 miljarder euro eller 59 miljarder kronor till utvecklingsdelen av programmet.
– Vi oroar oss för inlåsningseffekter – om man inte är med nu när ett stort konsortium ska utveckla en viss förmåga missar man helt möjligheten att konkurrera på det området senare, säger Niklas Alm.
Liknande tongångar av både försiktig optimism och oro hörs från Saabs vd Micael Johansson under en träff om europeisk säkerhetspolitik som nyhetssajten Politico arrangerar i Bryssel den 21 november 2023.
– De senaste två åren har inneburit en total förändring för oss. Stödet till Ukraina har skapat en enorm efterfrågan, säger Micael Johansson under ett samtal med Airbus vd Guillaume Faury. Han fortsätter:
– EDF är en bra början och skapar incitament för att industrin och stater ska samarbeta. Men EU behöver satsa mer pengar på det här.
Enligt Niklas Alm domineras den säkerhetspolitiska scenen inom EU av Frankrike – en bild som bekräftas från flera håll. Sedan Brexitomröstningen 2016 har Frankrike allt mer kommit att dominera scenen. Även civilsamhället har kritiserat den franska dominansen.
– Hittills har ungefär en fjärdedel av EDF:s budget gått till Frankrike. Är det verkligen rimligt? Frankrike dominerar det här området totalt. Är det verkligen en europeisk satsning? frågar sig Laëtitia Sédou från ENAAT.
Efter Brexit är Frankrike i toppen bland militärmakter i EU, och det tycks vara en position som man är mån om att behålla. Inom EU-kommissionen är många chefer inom försvarsområdet från Frankrike. Och kommissionären för EU:s inre marknaden, Thierry Breton, är en fransman med bakgrund inom den franska säkerhetsindustrin och företaget ATOS som får betydande finansiering genom de EU-program som faller under Bretons mandat.
Att säkerhetspolitik är ett område som omgärdas av sekretess, och traditionellt sköts mellanstatligt snarare än på EU-basis, gör det svårt att se hur EDF ska kunna leva upp till sina mål, menar kritiker ur civilsamhället.
– Tidigare har det funnits rörelser för att införa en gemensam skattepolitik och en gemensam socialpolitik inom EU men det har inte lyckats. Varför skulle en satsning på gemensamma försvars- och säkerhetspolitiska projekt lyckas? I slutändan handlar det här om att ge mer pengar till vapenindustrin, säger Laëtitia Sédou.
Så vad kan vi då förvänta oss av EU:s militära satsningar och försvarsfonden de närmaste åren? Är det främst en möjlighet för försvars- och vapenindustrin att få ökad finansiering via EU, eller kan det leda till en alltmer gemensam försvars- och vapenindustri, och kanske i slutändan ett gemensamt försvar?
– När man pratar om europeisk säkerhetspolitik kommer ofta frågan om ett gemensamt försvar upp. Men det är inte alls vad EDF handlar om.
– För att förstå vad det egentligen leder till måste man ge det ett par år. Att utveckla de projekt som EDF finansierar tar lång tid. Först om 5–10 år går det att säga något om vad EDF verkligen resulterat i, säger Raluca Csernatoni.
I den försvarspolitiska debatten handlar det oftast om siffror och ammunition. Men en mer konceptuell diskussion om vad utvecklingen innebär för EU som institution, och för EU:s potentiella roll som fredsbevarande kraft, vilket var en grundstenarna när EU en gång grundades för över 70 år sedan, har hittills saknats.
– Vad betyder det här skiftet för EU som fredsprojekt? Den diskussionen har hamnat i skymundan. Nu handlar diskussionen framför allt om ammunition och industrins villkor. Försvarspolitik är alltid ideologisk i någon mån. Det är komplicerat men andra perspektiv som tar upp frågan om krig och fred behövs verkligen, det behövs en större politisk och offentlig debatt om de här frågorna, säger Raluca Csernatoni.
Ingrid Heller är frilansjournalist bosatt i Schweiz.
